האם יכול המוסד לביטוח לאומי להפחית מקצבת נכות כללית את התגמול אותו הוא מקבל בשל היותו נפגע איבה?

בית המשפט העליון דן בשאלה האם יכול המוסד לביטוח לאומי להפחית מקצבת נכות כללית את התגמול אותו הוא מקבל בשל היותו נפגע איבה?

 

 

 

 

בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק

 

בג"ץ  6283/19

 

לפני:	כבוד השופט י' עמית
	כבוד השופטת י' וילנר
	כבוד השופט ע' גרוסקופף

 

העותר:

ששון צדקה

 

ג  ד

 

המשיבים:	1. המוסד לביטוח לאומי
	2. בית הדין הארצי לעבודה

 

עתירה למתן צו על תנאי

 

תאריך הישיבה:

ט"ו בשבט התש"ף (10.2.2020)

 

 

 

 

 

פסק-דין

 

השופט ע' גרוסקופף:

 

          העותר זכאי לקצבת נכות בגין אובדן כושר עבודה מכוח חוק הביטוח [נוסח משולב], התשנ"ה-1995 (להלן: "החוק" או "חוק הביטוח הלאומי"). בשנת 2011 נפגע העותר בפיגוע טרור ונקבעה לו נכות בגינה הוא נמצא זכאי לתגמול לפי חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, התש"ל-1970 (להלן: "חוק התגמולים"). האם כדין פעל המוסד לביטוח לאומי (להלן: "המל"ל") עת הפחית מקצבת הנכות של העותר את התגמול אותו הוא מקבל בשל היותו נפגע איבה? בית הדין הארצי לעבודה מצא כי המל"ל פעל בהתאם לחוק, והעותר מבקש כי נתערב בהחלטתו. נקדים מסקנה לדיון, ונמסור כי לא מצאנו הצדקה להתערב בפסק דינו של בית הדין הארצי לעבודה.

 

רקע והשתלשלות העניינים

 

1. העותר זכאי לקצבת נכות כללית בהתאם לחוק הביטוח הלאומי, לאחר שאיבד את כושר עבודתו בשל נכות רפואית משוקללת בשיעור של 71% (להלן: "קצבת הנכות"). נכון לחודש מרץ 2016, ובהתאם להוראות החוק בתקופה הרלוונטית לעתירה, העותר היה זכאי לקצבת נכות בסכום של 4,793 ש"ח המורכבת משלושה רכיבים: קצבת יחיד הנקראת "קצבה חודשית מלאה", קצבה חודשית נוספת, ותוספת תלויים.

 

          הערה: בשנת 2018 תוקן חוק הביטוח הלאומי, במסגרת תיקון מס' 200, במטרה להגדיל את קצבת הנכות, ושונו מקצת המונחים בחוק (להלן: "תיקון מס' 200"). יחד עם זאת, אין חולק כי התיקונים אינם חלים בענייננו, ועל כן ההפניות לסעיפים ולמונחים ייעשה בהתאם לנוסח החוק שלפני התיקון.

 

2. ביום 23.3.2011 נפגע העותר בפיגוע טרור אשר התרחש בירושלים. עקב פגיעה זו, נקבעה לעותר נכות בשיעור של 20%, בגינה הוא זכאי לתגמול לפי חוק התגמולים (להלן: "התגמול"). נכון לחודש מרץ 2016, סך התגמול לו היה זכאי העותר מכוח חוק זה עמד על 901 ש"ח לחודש.

 

3. נקודת המוצא לדיון, אשר אינה שנויה במחלוקת בין הצדדים, היא זכאות העותר הן לקצבת נכות לפי חוק הביטוח הלאומי והן לגמלה לפי חוק התגמולים (להלן, יכונו יחדיו: "הגמלאות"). זאת, לאור פסק דינו של בית הדין האזורי בירושלים בהליך קודם שהתנהל בין הצדדים (ב"ל (אזורי י-ם) 45231-10-12צדקה נ' המוסד לביטוח לאומי (27.3.2014) (להלן: "ההליך הקודם")), בגדרו נקבע כי גמלאות אלו לא משולמות לעותר עקב "מאורע אחד", ולכן אין מדובר בכפל גמלאות לפי שגיאה! ההפניה להיפר-קישור אינה חוקית. לחוק הביטוח הלאומי.

 

4. יחד עם זאת, גם לאחר ההליך הקודם לא שולמו לעותר סכומי הגמלאות במלואם. זאת, משום שהמל"ל סיווג את התגמול לפי חוק התגמולים כ"הכנסה", והפחית חלק זה מסכום קצבת הנכות הכללית, בהתבסס על שגיאה! ההפניה להיפר-קישור אינה חוקית. לחוק הביטוח הלאומי, בנוסחו דאז: "נכה שהיתה לו [...] הכנסה חודשית שלא מעבודה או ממשלח יד, תנוכה הכנסה זו מההפרש שבין הקצבה המשולמת לו ובין הקצבה הקובעת"("הקצבה הקובעת" היא סכום הקצבה החודשית המלאה והקצבה החודשית הנוספת, על פי סעיף 200(א) לחוק בנוסחו שלפני תיקון מס' 200. לפיכך, אין היא כוללת את תוספת התלויים). משמעות ההפחתה היא כי יש לנכות מתוספת התלויים שמשולמת לעותר כחלק מקצבת הנכות את הסכומים ששולמו לו בעבור הגמלה מכוח חוק התגמולים.

 

5. עקב כך, הגיש העותר ביום 9.11.2016 תביעה לבית הדין האזורי לעבודה בירושלים (להלן: "בית הדין האזורי") במסגרת ב"ל 23394-11-16. טענתו המקדמית של העותר הייתה כי המל"ל אינו רשאי לבצע ניכוי מעין זה, לאור פסק הדין החלוט בהליך הקודם אשר יוצר לשיטתו מעשה בית דין. לגופו של עניין, טען העותר כי המל"ל ניכה שלא כדין את התגמול ששולם לו בהתאם לחוק התגמולים מתוספת התלויים לה הוא זכאי במסגרת קצבת הנכות.

 

6. ביום 8.5.2018 ניתן פסק דין על ידי בית הדין האזורי, במסגרתו נדחתה הטענה המקדמית של העותר בעניין קיומו של מעשה בית דין, אך נתקבלה טענת העותר לפיה המל"ל לא היה רשאי לקזז מתוספת התלויים את התגמול לפי חוק התגמולים, וזאת משני טעמים: האחד, אין להחיל את הוראות שגיאה! ההפניה להיפר-קישור אינה חוקית. לחוק הביטוח הלאומי על תגמול לפי חוק התגמולים מכיוון שתוספת התלויים לא מיועדת למימון צרכי הנכה, אלא לצרכי התלויים בו; השני, אין לראות בתגמול המשולם מכוח חוק התגמולים כ"הכנסה" לצורך סעיף 202 לחוק הביטוח הלאומי משהדבר אינו עולה בקנה אחד עם תכליתו של סעיף 202, וזאת גם אם בעבר הפסיקה (ובפרט – עב"ל (ארצי) 15964-01-14 זנגריה נ' המוסד לביטוח לאומי(5.3.2015) (להלן: "עניין זנגריה")) סיווגה את התגמול לפי חוק התגמולים כ"הכנסה" למטרת חקיקה אחרת.

 

7. המל"ל ערער על פסק הדין של בית הדין האזורי (עב"ל 13805-06-18) וביום 25.2.2019 בית הדין הארצי לעבודה (להלן: "בית הדין הארצי"), קיבל את הערעור, וקבע כי ניתן להפחית מתוספת התלויים בקצבת הנכות הכללית של העותר את התגמול לו הוא זכאי בהתאם לחוק התגמולים. החלטה זו התבססה על מספר טעמים: ראשית, נקבע כי יש לראות בתגמול לפי חוק התגמולים כ"הכנסה" לפי חוק הביטוח הלאומי. זאת, מכיוון שסיווג התגמול על פי חוק התגמולים אינו משתנה בין דברי חקיקה שונים, והמחוקק בחר באופן מודע שלא להחריג את התגמול הנדון מההגדרה הקבועה בדין ל"הכנסה". על כן, ניתן לנכות תגמול לפי חוק התגמולים מהקצבה שאדם מקבל, בדומה לכל הכנסה עיתית אחרת של אותו האדם; שנית, לפי סעיף 200(ג) לחוק הביטוח הלאומי, על אף שתוספת התלויים משולמת לנכה בעד התלויים בו, תוספת זו משולמת לנכה עצמו ולכן ניתן לנכותה; שלישית, קבלת עמדת העותר תרוקן מתוכן את סעיף 202(ב)(3) לחוק הביטוח הלאומי, הואיל ולפי סעיף זה מקצבת הנכות הכללית ניתן להפחית "הכנסה" רק מרכיב תוספת התלויים. לו תתקבל עמדת העותר לא יתאפשר להפחית כלל את קצבת הנכות, תהא ה"הכנסה" אשר תהא; לבסוף, דחה בית הדין הארצי את טענת העותר בדבר תחולת סעיף 17(ג) לחוק התגמולים, הקובע כי "הזכאי, שלא עקב מאורע אחד, לתגמול לפי חוק זה ולפי חוק אחר שלפיו משתלם תגמול מאוצר המדינה, זכאי לקבל את שתי הגמלאות גם יחד". זאת, היות שקצבת הנכות איננה משולמת מאוצר המדינה.

 

          על פסק דין זה של בית הדין הארצי הוגשה העתירה שלפנינו.

 

טענות הצדדים

 

8. במסגרת העתירה מעלה העותר מספר טענות: ראשית, טוען העותר כי אין לראות בתגמול המשולם מכוח חוק התגמולים כ"הכנסה" לצורך סעיף 202 לחוק הביטוח הלאומי; שנית, העותר שב וטוען כי תוספת התלויים בקצבת הנכות איננה שייכת לנכה, אלא לתלויים, ועל כן לא ניתן לקזז מתוספת זו תשלומים המיועדים לנכה עצמו. תמיכה לעמדתו זו של העותר, הוא מוצא גם בתיקון מס' 200 במסגרתו תוקן סעיף 202 לחוק הביטוח הלאומי; שלישית, העותר גורס כי לאור סעיף 17(ג) לחוק התגמולים, קמה לו זכאות לקבלת שתי הגמלאות, וכי פרשנות בית הדין הארצי לפיה קצבת הנכות אינה משולמת מ"אוצר המדינה" היא שגויה. לשיטת העותר, יש ליתן פרשנות מרחיבה למונח "אוצר המדינה" כך שיראו גם בתשלומים המשולמים באמצעות קופת המל"ל כתשלומים המשולמים מ"אוצר המדינה". יתרה מכך, טוען העותר כי מבחינה עובדתית, חלק ממקורות המימון של קצבאות הנכות אותן משלם המל"ל הוא מאוצר המדינה.

 

          לבסוף, מעלה העותר גם את הטענות הבאות: כי פרשנות המשיבים פוגעת בעקרון השוויון ומנוגדת לחוש הצדק; כי אין לפגוע בקניינו של העותר בהיעדר הוראת חוק מפורשת ולא די בפרשנות המל"ל בלבד; וכי פסק הדין בהליך הקודם יוצר מעשה בית דין כלפי כל טענות המל"ל נגד זכאותו של העותר לקבלת שתי הגמלאות.

 

9. בפתח תגובתו המקדמית לעתירה, עומד המל"ל על גדר ההתערבות בפסיקות בית הדין הארצי, ובפרט כאשר מדובר בעניין שהוא בתחום שבמומחיות בית הדין. המל"ל גורס כי מדובר בעתירה ערעורית גרידא, ועל כן יש לדחותה על הסף. טעם נוסף לדחיית העתירה על הסף, כך לפי המל"ל, הוא השיהוי הניכר בהגשת העתירה – כעבור 7 חודשים ממתן פסק הדין בבית הדין הארצי.

 

          לגופו של עניין, טוען המל"ל כי הוא היה רשאי לנכות מתוספת התלויים בקצבת הנכות את התגמול שניתן מכוח חוק התגמולים, וזאת בהתאם לסעיף 202(ב)(3) לחוק הביטוח הלאומי. ראשית, גורס המל"ל כי יש לראות בתגמול מכוח חוק התגמולים כ"הכנסה" ואין להחריג אותו מתחולת חוק הביטוח הלאומי. זאת, הן משום שמקום בו המחוקק ביקש להחריג קצבה כזו או אחרת הוא קבע זאת במפורש, והן משום שפסק הדין בעניין זנגריה קובע במפורש כי תשלום מכוח חוק התגמולים הוא בגדר הכנסה. שנית, טוען המל"ל כי העובדה שתוספת התלויים נועדה לסייע לתלויים אינה יכולה להביא לביטול הוראות החוק לעניין מבחן ההכנסות של הנכה ולאיון הוראת סעיף 202(ב)(3) לחוק הביטוח הלאומי. ודוק, זכאותם של התלויים לתוספת התלויים שבקצבת הנכות מבוססת על זכאות הנכה על פי דין, ובחישוב זכאות זו נלקחות בחשבון הכנסותיו של הנכה, לרבות תגמול מכוח חוק התגמולים. שלישית, נטען כי סעיף 17(ג) לחוק התגמולים איננו רלוונטי בנסיבות העניין משום שקצבת הנכות איננה משולמת מאוצר המדינה, וממילא הוראה זו קובעת את עצם הזכאות לשתי הגמלאות, עליה אין עוד מחלוקת בין הצדדים, כאשר המחלוקת שנותרה היא לעניין שיעורי התשלומים.

 

           לבסוף, דוחה המל"ל גם את הטענה לפגיעה בזכות קניינית – משום שזו נטענה בעלמא וללא כל ביסוס, וממילא אינה נכונה משום שקצבה אינה מהווה זכות קניינית, קל וחומר תוספת התלויים המהווה חלק ממרכיבה; ואת הטענה לקיומו של מעשה בית דין לאור ההליך הקודם – היות שטענה זו נדונה ונדחתה על ידי שתי הערכאות של בית הדין לעבודה.

 

דיון והכרעה

 

10. לאחר שעיינו בעתירה ושמענו את טענות הצדדים, הגענו לכלל מסקנה כי דין העתירה להידחות.

 

11. כלל מושרש וידוע הוא כי בית משפט זה אינו יושב כערכאת ערעור על בית הדין הארצי לעבודה. משכך, התערבות בפסקי הדין של בית הדין הארצי לעבודה תעשה במשורה, במקרים בהם נפלה טעות משפטית מהותית ושיקולי הצדק מחייבים התערבות בנסיבות העניין (בג"ץ 525/84חטיב נ' בית הדין הארצי לעבודה, פ"ד מ(1) 673, 694-685 (1986); בג"ץ 8578/19 דז'אלובסקי נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 6 (12.1.2020)). זאת ועוד, בבואנו לבחון התערבות כאמור, יש ליתן משקל לשאלה האם טענות העותר נסבות על שאלות בהן לבית הדין לעבודה קיימת מומחיות מיוחדת (ראו: בג"ץ 5195/10 טיבי נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, פסקה 3 (19.7.2010); בג"ץ 6428/19 בילנקו נ' המוסד לביטוח לאומי, פסקה 7 (16.12.2019)).

 

12. העתירה שלפנינו מעוררת מספר שאלות אשר עיקרן בטענות שאין מקום להידרש אליהן, בהיותן 'ערעוריות' באופיין וכן מצויות הן בליבת מומחיותו של בית הדין לעבודה (ראו: בג"ץ 5651/06סביר נ' בית הדין הארצי לעבודה, פסקה 5 (19.9.2006); בג"ץ 2449/11 ניב נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, פסקה 6 (23.5.2011); בג"ץ 7333/15 ‏פלוני נ' בית הדין הארצי לעבודה בירושלים, פסקה 15 (7.3.2016)). יחד עם זאת, ראינו לנכון – לשם בהירות הדברים – להידרש לסוגיה אחת העולה מן העתירה, ואשר עניינה בפרשנות חוק התגמולים לעניין הקביעה כי קצבת הנכות איננה משולמת מאוצר המדינה.

 

13. סעיף 17(ג) לחוק התגמולים, קובע כאמור כי "הזכאי, שלא עקב מאורע אחד, לתגמול לפי חוק זה ולפי חוק אחר שלפיו משתלם תגמול מאוצר המדינה, זכאי לקבל את שתי הגמלאות גם יחד". בענייננו, נפסק בהליך הקודם כי הגמלאות משולמות שלא עקב מאורע אחד, ועל כן עולה השאלה האם יש לראות בקצבת הנכות הניתנת מכוח חוק הביטוח הלאומי כקצבה המשולמת מ"אוצר המדינה". לצורך מענה על שאלה זו, יש להידרש לשניים: ראשית, כיצד מוגדר תשלום המשולם מאוצר המדינה; שנית, האם קצבת הנכות לה זכאי העותר נכנסת בגדר "תגמול מאוצר המדינה". נבחן שאלות אלה לפי סדרן.

 

14. במסגרת תפקידיו, מופקד המל"ל על העברתם של תשלומים שונים לידי הזכאים לכך. בין תשלומי הגמלאות השונים המוענקים על ידי המל"ל מקובלת ההבחנה בין גמלאות גבייתיות לבין גמלאות לא גבייתיות, המבוססת על השוני במקור המימון של אותן גמלאות: גמלאות גבייתיות מבוססות בעיקרן על התקבולים מדמי הביטוח הלאומי הנגבים מהציבור (במובן זה, מעמדו של המל"ל הוא כשל "מבטח"); גמלאות לא גבייתיות ממומנות מתקציב אוצר המדינה או מתקציבו של גוף אחר, ואינן מתבססות על תשלום דמי ביטוח (במצב דברים זה משמש המל"ל כ"צינור" להעברת התשלום) (ראו: בג"ץ 6304/09לה"ב – לשכת ארגוני העצמאים והעסקים בישראל נ' היועץ המשפטי לממשלה, פסקה 54 והאסמכתאות המובאות שם (2.9.2010) (להלן: "עניין להב")).

 

15. הדרך להתחקות אחר מקור המימון מצויה בחוקי הגמלאות עצמם. כך, עיון בחוקי הגמלאות השונים, מלמד כי מקום בו קבע המחוקק שהגמלאות ישולמו מאוצר המדינה (דהיינו, שמדובר בגמלאות לא גבייתיות), הדבר הוגדר במפורש (ראו, למשל: סעיף 18 לחוק התגמולים; סעיף 23 לחוק הנכים (תגמולים ושיקום), התש"ט-1949; סעיף 27 לחוק משפחות חיילים שנספו במערכה (תגמולים ושיקום), התש"י-1950; סעיף 45 לחוק שירות המדינה (גימלאות) [נוסח משולב], התש"ל-1970; סעיף 25 לחוק הבטחת הכנסה, התשמ"א-1980; סעיף 8 לחוק התגמולים (ילד שנתייתם עקב מעשה אלימות במשפחה), התשנ"ה-1995; סעיף 25 לחוק תגמולים לאסירי ציון ולבני משפחותיהם, התשנ"ב-1992).

 

16. חשיבות ההבחנה בין סוגי הגמלאות מוצאת ביטויה לא רק בשוני במקורות המימון, אלא גם במטרות התגמול, בהגדרת הזכאות ובהיקף התגמולים, לרבות הוראות בדבר כפל תשלומים (ראו, למשל: רע"א 7678/98קצין התגמולים נ' דוקטורי, פ"ד ס(1) 489, 527-522 (2005); בג"ץ 5304/02 ארגון נפגעי תאונות עבודה ואלמנות נפגעי עבודה בישראל נ' מדינת ישראל, כנסת ישראל, פ"ד נט(2) 135, 141-142 (2004)).

 

17. מכאן, עולה השאלה האם קצבת הנכות המשולמת מכוח חוק הביטוח הלאומי משולמת מאוצר המדינה. ככלל, הגמלאות המשולמות בהתאם לחוק הביטוח הלאומי, הן גמלאות גבייתיות המשולמות מתוך דמי הביטוח הלאומי, כאשר סעיף 335 לחוק מונה ומגדיר את רשימת ענפי הביטוח שבעדם משתלמים דמי הביטוח (לפירוט ראו גם את ענפי הביטוח שבפרקים ג' עד י"א לחוק). יחד עם זאת, מכוח חוק הביטוח הלאומי משולמות גם גמלאות שאינן גבייתיות ואשר נקבע לגביהן כי ישולמו מאוצר המדינה (ראו, למשל: מענק לימודים לפי סעיף 74 לחוק (סעיף 74(ג) לחוק); תגמולים למשרתים במילואים לפי פרק י"ב לחוק (סעיף 284 לחוק); תגמולים למתנדבים לפי פרק י"ג לחוק (סעיף 291 לחוק); תגמולים לנפגעי כוחות הביטחון לפי פרק י"ג1 לחוק (סעיף 295ג לחוק)).

 

18. קצבת הנכות בה עסקינן משולמת בעיקרה מדמי הביטוח הלאומי. סעיף 335(ז) לחוק מורה כן במפורש: "מבוטח לפי פרק ט' ישתלמו בעדו דמי ביטוח נכות"(קצבת הנכות משולמת מכוח פרק ט' לחוק. ראו גם: עניין להב, פסקה 54). העותר איננו חולק על כך, ואולם, לשיטתו, יש ליתן פרשנות מרחיבה למונח "תגמול מאוצר המדינה" ולכלול בגדרו גם תשלומים המשולמים בסיוע חלקי של המדינה. לפיכך, ובשים לב לכך שאוצר המדינה משתתף מדי שנה באופן חלקי בתקציב המל"ל (ראו סעיף 32 לחוק הביטוח הלאומי), סבור העותר כי יש לראות בקצבת הנכות "תגמול מאוצר המדינה". פרשנות זו לא ניתן לקבל.

 

19. ראשית, קבלת פרשנותו של העותר משמעותה ביטול דה-פקטו של ההבחנה בין גמלאות גבייתיות לבין גמלאות שאינן גבייתיות, עליה מושתת מערך הביטחון הסוציאלי, וזאת מבלי שהוצגה לכך כל הצדקה. באופן ממוקד יותר, פרשנות העותר תביא לריקון מתוכן של הוראות סעיף 17 לחוק התגמולים (והוראות דומות לו) הנשענות על הבחנה זו. שנית, אומנם אוצר המדינה משתתף כאמור במימון תקציב המל"ל, ואולם מכאן לא ניתן להסיק כי השתתפות המדינה מביאה לסיווג הקצבה ככזו המשולמת מאוצר המדינה, על כל המשמעויות הכרוכות בכך. ודוק, השתתפות במימון תקציב המל"ל על ידי המדינה כמקור תומך ונלווה אינה יוצרת זיקה ישירה בין המדינה לבין הקצבה (וזאת גם בשים לב למעמדו העצמאי של המוסד לביטוח לאומי), ואין בה כדי לשנות את מהותה של הקצבה ולהפוך אותה ל"גמלה מאוצר המדינה".

 

20. בשולי פסק הדין נעיר לעניין טענתו האחרת של העותר – לפיה אין לראות בתגמול המשולם מכוח חוק התגמולים כ"הכנסה" לעניין סעיף 202 לחוק הביטוח הלאומי – כי בידי השר, כהגדרתו לעניין חוק הביטוח הלאומי, באישור ועדת העבודה והרווחה, לקבוע מהי "הכנסה" לעניין ביטוח נכות (ראו סעיף 195 לחוק הביטוח הלאומי), ולפיכך בסמכותו לקבוע כי תגמול לפי חוק התגמולים אינו בא בגדר "הכנסה" לעניין חישוב קצבת הנכות, אם ימצא לנכון לעשות כן. למותר לציין כי גם למחוקק הראשי סמכות לעשות כן (השוו סעיף 18(א)(2) לחוק פיצויי נפגעי גזזת, התשנ"ד-1994; סעיף 9(א)(2) לחוק פיצוי לנפגעי פוליו, התשס"ז-2007). בהינתן המסקנה כי בחקיקה הקיימת אין בסיס להחרגה האמורה, השאלה אם ראוי לשנות מצב דברים זה מצויה במגרשם של המחוקקים.

 

21. אשר על כן, דין העתירה להידחות. בנסיבות העניין לא מצאנו לנכון לעשות צו להוצאות.

 

 

          ניתן היום, ‏כ"ג באייר התש"ף (‏17.5.2020).

 

י' עמית, י' וילנר, ע' גרוסקופף